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推進電價改革的基本構想

推進電價改革的基本構想

電價改革與電力發展的關系
     
  (一)電價改革(電價政策)對于促進電力發展有著重要的、不可替代的作用。體現在:一是引導電力投資和消費;二是促進生產、保障供應;三是調節供求關系;四是優化資源配置;五是調整利益關系;六是促進電力市場化改革;七是宏觀調控的重要手段。
     
  (二)電力的可持續發展反過來對電價改革(電價政策)提出了新的、更高的要求。體現在:一是總量的發展增長;二是結構的調整優化;三是資源環境的約束;四是應對氣候變化的壓力;五是節能減排環保的要求;六是經濟性及提高效率的要求。
     
  電價機制及電價管理存在的主要問題
     
  電力體制改革十年來,盡管電價改革邁出了一定的步伐,取得了一定的成績,但不可否認的是,也還存在不少突出的問題。
     
  (一)從電價形成機制看
     
  存在的主要問題是,電價改革步伐緩慢,裹足不前,政府定價依然占據主導地位,未能建立合理的電價形成機制,市場配置資源的作用未能得到應有發揮。屬于競爭環節的上網電價和銷售電價仍然被嚴格管制,而具有壟斷性質的輸配電價卻恰恰沒有管住,監管乏力,這與既定的改革目標正好相反,形成了“管住兩頭,中間不管”的局面。表現在:
     
  上網環節:上網電價還是政府定價模式(這在世界上已非常少見);未能實行市場決定價格的形成機制,煤、電價格體制矛盾突出,上網電價不能與煤炭價格及時足額聯動,發電企業經營困難、難以為繼。水電價格缺乏明確合理的機制,熱電聯產價格也不合理,企業更是困難重重,抽水蓄能補嘗機制也不合理,電力競價上網等電力市場試點停滯不前。
     
  輸配環節:電網主輔、主多分離改革進展緩慢,輸配電成本費用不清晰,輸配電成本約束機制未能形成,獨立的輸配電價機制未能建立,電網企業維持買進賣出、獨家經銷電量局面,處于絕對壟斷地位,與發電企業和電力用戶的市場地位嚴重不對等。由于缺乏獨立和合理的輸配電價,大用戶直購電交易面臨諸多困難和阻力,跨地區電能交易也反映出許多問題。
     
  銷售環節:銷售電價偏于僵化,缺少彈性,未能與上網電價實行及時有效的市場聯動,不能充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本,難以有效調節電力供求關系。銷售電價分類偏多太細,不能反映用戶用電特性和供電成本,居民電價偏低,工業電價偏高,各類用戶交叉補貼嚴重,電價制度不盡科學,未能體現公平負擔原則,不利于引導用戶合理用電,促進資源節約。
     
  (二)從電價政策看
     
  電價政策制定和完善相對滯后,一些電價政策不盡合理也不夠完善,帶來很多問題和矛盾。比如煤電價格不能及時聯動,脫硫電價不盡合理,脫硝電價覆蓋面太小且標準太低;跨地區(跨省、跨區域)電能交易價格規定不明確、不合理,交易中存在著上網電價偏低、電網收費環節多、費用偏高的問題;峰谷、豐枯電價政策不盡完善、合理,削峰填谷作用不明顯;可再生能源發電價格、接入工程價格及電價附加補貼支付等政策也還存在不少問題,有待研究完善等等。
     
  (三)從電價管理看
     
  電價立法工作緩慢,法制建設嚴重滯后。政府部門和監管機構電價職責不夠清晰,關系不順。對于壟斷的電網企業,監管能力有待提高,監管方式有待改進,監管手段有待強化。對地方政府違反國家電價政策的行為缺乏好的解決辦法,糾查力度不夠。電價管理過于強化宏觀調控作用,弱化了電價的市場調節職能,電價管理權限過于集中,難以及時反映各地實際情況,管理效率有待提高等。
     
  電價改革的必要性及面臨的外部環境
     
  (一)改革的必要性
     
  由于電價改革遲緩滯后,缺乏合理的價格形成機制,電價政策、電價管理也存在不少突出問題,造成在很多時候價格水平扭曲,價格信號失真,給電力工業發展乃至國民經濟發展帶來許多不利影響。為有利于電力工業健康持續發展,有利于經濟發展方式轉變,有利于節能減排目標實現,有利于電力市場化改革的推進,有利于增加社會公眾對電力改革的信心,必須加快推進電價改革。
     
  (二)改革面臨的外部環境
     
  1、有利條件
     
  一是宏觀經濟環境相對寬松。去年下半年以來,CPI指數持續下降,PPI指數也維持低位,電力供求緩和,煤價大幅下降,電煤價格已經并軌等,為電價改革提供了相對寬松的外部環境,改革風險、改革阻力、改革成本均會小一些。
     
  二是社會各界對改革非常關注。無論是官員、學者、普通百姓還是媒體、電力企業都非常關注電價改革,對此寄予很高的期望。同時十年電力改革也在一些方面進行了有益探索,積累了一定經驗,形成一些共識,為改革提供了良好的輿論氛圍,為政府順勢而為,加快推進改革創造了條件。
     
  三是中央黨政領導換屆為改革提供了新的契機。十八大順利召開,以及三月份的政府換屆必將為改革注入新的活力,營造利好的氛圍,為加快改革提供了機遇,提供了可能。
     
  2、阻力和難點
     
  一是對改革的認識還不一致。包括要不要改、怎么改以及改革的方向、重點、路徑、步驟等,都還存在不同看法,甚至有很大爭議。
     
  二是改革會遇到阻力。主要來自一些不想失去權力和既得利益的部門和企業。要打破固有的利益格局,調整預期利益乃至現有利益,難度將會很大,對此要有足夠的認識;而且現行一些部門的職責設置本身就限制了改革的設計和推進。
     
  三是改革存在一定難度。改革本身存在一定的復雜性和風險,尤其是利益作大的調整時,必須有配套措施和解決辦法,相應增加了改革的難度,高層難以下決心。
     
  電價改革的主要內容和步驟
     
  (一)改革的目標和思路
     
  改革的目標,一是“放開兩頭,管住中間”,建立起市場競爭和政府監管相結合的電價形成機制。“放開兩頭”就是放開發電、售電等屬于競爭性環節的價格,“管住中間”就是管住輸電、配電等屬于自然壟斷環節的價格;二是制定并完善有利于電力工業持續協調發展,促進節能環保的電價政策;三是構建規范、透明、高效的電價監管制度。
     
  改革的思路,一是注重尋找牽一發而動全身的改革突破口。電價改革面臨的問題很多,任務很重,阻力也不小,可以說是千頭萬緒,如果不分輕重緩急,難易大小,眉毛胡子一把抓,齊頭并進,效果往往不理想,事倍功半,而如果抓住牽一發而動全身的改革突破口、關鍵點,重點推進,就能事半功倍,取得明顯成效。二是注重增量改革,以增量改革帶動存量改革,減少阻力和風險。積極推進增量改革,以增量改革帶動存量改革,穩妥推進存量優化,是多年來改革的一個重要方法,也是成功的經驗,這樣做的好處是能夠最大范圍的凝聚改革共識,減少阻力和風險。三十年多年前改革伊始實行價格“雙軌制”,就是對既得利益給予合理照顧,對增量利益則采用改革的辦法予以調整,取得了很好的效果。三是先行先試,穩步推進,不急于求成。先行先試,是30多年來改革開放的一條成功經驗。電力行業作為國民經濟的一個重要基礎行業,任何一項改革影響都比較大,同時中國地域遼闊,經濟發展不平衡,有許多問題看不準,吃不透,改革風險不可控,這時就必須選擇試點,先行先試,探索路子,積累經驗,以點帶面。看準了再干,可行后再推開,不急于求成。四是邁小步,不停步,不貪大求多。電價改革涉及各方面利益調整,難度較大,在改革中,不能貪大求多,畢其功于一役。只要每年有一至兩項實質性的改革得以推進,并取得突破,就能積少成多,五年就能有大的跨越式變化,十年就有望形成合理的電價形成機制。
     
  (二)改革的主要內容和步驟
     
  在電價形成機制方面,依據上述改革思路,按照統籌兼顧、標本兼治、由近及遠、由小到大、先易后難、由點帶面的原則和步驟,選擇六個關鍵問題為突破口,加快推進電價改革:
     
  1、以煤電價格聯動的審批定價改為機制定價為突破口,促進上網電價市場化改革。
     
  煤價并軌,電煤價格全面市場化后,為上網電價市場化創造了條件,上網電價必須加快改革,配套跟進,有所動作,否則,電煤價格市場化改革的效果就會大打折扣。上網電價市場化可以考慮分三步走,近期可保留煤電價格聯動政策,但進一步調整完善,包括減少發電企業消化煤價上漲比例,及時足額聯動等。在今后幾年,將這項政策改造升級。即借鑒石油價格形成機制的做法,國家明確細化煤電價格聯動機制辦法,由發電企業根據國家規定及市場供求自行決定上網電價并報政府部門備案,不再由政府部門審批,從而實現上網電價由審批定價改為機制定價,電價改革可以邁出實質性的步伐。從長遠看,上網電價應完全由市場供求決定,企業自主定價。
     
  2、以加大大用戶直購電實施力度為突破口,促進電價和供用電方式的改革。
     
  大用戶直購電是一項旨在促進電價改革、增加用戶選擇權的重要改革,也是目前震動相對較少、阻力也較小的改革,應該成為改革的一個重要抓手和突破口。但由于種種原因,大用戶直購電現狀是“雷聲大雨點小”,實質性進展不大,影響作用還比較小。要想有效做好這項工作,有所突破,重點要解決好以下五個方面的矛盾:
     
  一是大用戶直購電與節能減排的矛盾。在選擇大用戶和確定準入標準時,要堅持節能減排原則,堅持高標準、嚴要求,必須是符合國家產業政策且能耗達到平均先進水平的高耗能企業和高新技術產業園區,才能準入,而不能演變成簡單幫助地方高耗能企業發展的政策措施。
     
  二是市場與審批的矛盾。大用戶直購電是順應市場需求的改革,是一種市場化改革的創新,而不能演變成一種審批權力,一種特許和恩賜。要修改完善現行大用戶有關政策規定,改變大用戶直購電逐項審批的方式,變成國家頒布有關準入、安全運行,電價標準等規則,符合條件的企業都可以直接進入而不必審批,國家有關部門負責監管規則的執行,進行必要的協調指導。
     
  三是準入與限制的矛盾。要辯證地看待準入與限制的問題,不斷完善市場準入機制。改革初期,對準入的標準可設置高一些,進入的企業和電量會少一些,便于把控風險。但到了比較成熟階段,完全可以放寬準入標準,允許更多的企業進入,加大直接交易的電量,促進改革的深化。
     
  四是合理確定輸配電價與妥善解決交叉補貼的矛盾。任何一項改革都會涉及到利益調整,關鍵是要深入研究分析利益調整的程度大小以及合理的解決辦法。實施大用戶直購電,要對輸配電成本進行深入分析和核算,使電價中存在的交叉補貼顯性化、定量化,通過銷售電價有升有降結構性調整或者在銷售電價附加中明確一部分費用來妥善解決電價交叉補貼問題。
     
  五是市場化改革與地方政府行政干預的矛盾。由于在實施大用戶直購電工作中認識上和出發點上存在差異,如何處理好市場化改革與地方政府的行政干預問題也將是大用戶直購電實施中的一個難點。應將大用戶直購電行為統一規范到國家的文件中來,用市場的、規范的方式和手段來啟動市場,拉動負荷,促進經濟增長。
     
  3、以存量不變、增量放開為突破口,促進上網電價的“雙軌制”改革。
     
  基本的做法是,從某一時點起,原有發電機組的上網電價維持現有管制方式不變,新投產運行機組的上網電量及價格全面放開,由發電企業和大用戶協商確定。這樣做的優點在于既實質性地推進了電價改革,有了突破,但影響相對較小,風險基本可控。在過渡期,做細致的研究論證工作,把實施方案做扎實。但實施此項改革的信息可以提前公布,以便電力企業早作準備。
     
  4、以核定臨時輸配電價格為突破口,促進輸配電價格改革。
     
  從長期看:一是清晰資產和成本,使得輸配電成本真實可控;二是加強對電網輸配成本合理性、合規性的監管,形成有效的成本約束機制;三是在此基礎上按成本加成方式確定合理的輸配電價。近期,可以采取一種簡單易行,既承認現狀又激勵電網企業的辦法,即參考借鑒國家規定的發電企業消化部分煤炭價格上漲因素的做法,將各省級電網企業購銷差打九五折(即要求其消化5%的成本費用)作為電網企業臨時輸配電價,先行公布執行,逐步修正完善。這樣做的好處有三:一是解決了信息不對稱,短期內難以厘清電網成本、難以核定正式輸配電價的問題;二是解決了電網企業長期靠購銷價差獲得收入,無輸配電價標準執行的問題;三是能倒逼電網企業加強成本核算和控制,為強化電網輸配電成本監管,正式核定獨立輸配電價打基礎,作過渡。
     
  5、以改變電網獨家壟斷經銷電量為突破口,推進電網經銷服務模式的改革。
     
  要盡快改變電網企業買進賣出獨家經銷電量的做法,只允許其居間服務,輸送電量,收取國家規定的過網費,不允許經銷電量,促使其公平無岐視地開放電網,向電網服務商模式轉變。同時國家要加快核定各種輸電費的標準。一是在臨時輸配電價基礎上,盡快過渡到分省分電壓等級核定輸配電價;二是對跨省跨區輸電線路單獨核定輸電價格,并過渡到分區定價;三是考慮盡快組建全國性的跨區輸電公司,對其投資經營的輸電線路實行郵票法打捆定價。此外國家要盡快研究調整電網企業經營業績的考核評價辦法,回歸其準公益性企業屬性,不以盈利為主要目標。
     
  6、以解決電價交叉補貼為突破口,推進銷售電價改革。
     
  一是簡化銷售電價的結構分類。在2013年內,將現行8類銷售電價逐步歸并為居民生活用電、農業生產用電和工商業及其它用電三類,同一大類中通過不同電壓等級和用電負荷特性體現供電成本差異。二是逐步減少銷售電價中交叉補貼。逐步將現有各類用戶電價間交叉補貼情況公開透明化,將銷售電價進行有升有降的結構性調整,由暗補改為明補,盡快研究建立電力社會普遍服務政策。三是推進售電市場全面開放,銷售電價在政府監管下基本由市場形成。全面開放電網,引入零售商制度,允許更多的競爭性用戶選擇供電方;對競爭性和專營用戶實行不同的電價形成機制和管理方式。
     
  在電價政策方面,實施以下調整完善措施:
     
  1、在過渡期,對燃煤電廠繼續實行標桿上網電價政策并加以完善,要根據機組造價、煤價、設計利用小時對各地區標桿電價進行校核,適當調整。也可考慮針對地區差異實行差別標桿電價政策。
     
  2、研究完善水電上網電價形成機制的政策措施。總體方向是加快推進電力市場化改革,最終形成市場定價機制。過渡期,對于跨省跨區送電的新建水電站,可按照市場倒推機制定價;對當地消納的新建水電站,可考慮實行分類標桿電價;對老水電站,價格應逐步提高,提價收入主要用于解決移民扶持及庫區生態問題;同時應逐步統一同一流域梯級開發的水電上網電價。
     
  3、繼續推行和完善可再生能源電價和附加政策。
     
  要根據可再生能源發展變化的情況對電價政策進一步修改完善,最大程度地發揮電價政策的調節導向作用,促進可再生能源健康協調有序發展,同時又盡可能減少銷價上漲壓力,減少用戶的電價負擔。主要措施包括:一是修改完善有關上網電價的辦法規定;二是提高可再生能源發電接網費用標準,改進定價辦法,針對不同的類型工程,采取不同的政策;三是適時適當提高可再生能源電價附加征收標準,彌補補貼資金不足問題;四是研究建立可再生能源發展的輔助服務補償機制;五是對已定可再生能源上網電價實行動態管理,加快研究建立上網電價逐年降低機制。
     
  4、繼續實行并完善節能環保電價政策。
     
  主要措施包括:一是完善和出臺脫硫、脫硝電價政策和監管辦法,確保國家政策措施執行到位,促進電力行業污染物減排;二是完善工業用戶按產業政策實行差別電價政策和超限額能耗懲罰性電價政策,遏制高耗能行業盲目發展,降低能耗水平,促進經濟結構調整和產業升級;三是出臺和完善節能發電調度經濟補償機制和辦法,促進節能發電調度工作的開展;四是完善居民階梯電價機制,促進居民合理用電、節約用電。
     
  5、繼續推行和完善需求側管理電價政策。
     
  包括峰谷(豐枯)分時電價政策、高可靠性電價和可中斷性電價政策等。根據用電負荷變化情況及時調整銷售側峰谷電價、峰枯電價政策,在條件具備的地區,實行尖峰電價政策,促進用戶削峰填谷,緩解高峰時段的供需矛盾,提高電力資源利用效率。尤其是在迎峰度夏或者迎峰度冬時,應對部分缺電地區大工業電力用戶(包括高耗能企業)實行季節性高峰時段加價及對頂峰發電機組進行加價補貼政策,同時加快制定出臺承擔調頻調峰備用機組的補償機制。
     
  在改進電價管理方面,重點做好以下工作:
     
  一是加快電價監管立法。要針對電價立法工作緩慢,法制建設嚴重滯后等問題,盡快出臺《能源法》、《電力監管法》,加快《電力法》修改,貫徹落實《電力監管條例》、電價改革方案和電價管理辦法,使電價改革和管理盡快走上法制化、科學化、制度化軌道。
     
  二是理順電價管理關系。目前政府部門和監管機構電價職責不夠清晰,關系不順。要盡快理順政府有關部門和電力監管機構在電價管理方面的關系,加強合作,共享成果,提高監管效率。
     
  三是改進政府電價管理。多年來電價管理過于強化宏觀調控作用,弱化了電價的市場調節職能。同時存在電價管理權限過于集中,難以及時反映各地實際情況,管理效率有待提高等問題。要改變把電價調整當作宏觀調控政策工具的做法,回歸其微觀市場調節職能。加強對電價管理問題的研究,適時將銷售電價管理權限下放省級政府。對于壟斷的電網企業,要提高監管能力,改進監管方式,強化監管手段,提高監管的效果。
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